一、政府會計的定義、功能與現(xiàn)狀

    （一）政府會計與預(yù)算會計的關(guān)系

    政府會計是指與企業(yè)會計相對應(yīng)的專門用以計量、記錄和報告公共部門財政交易或事項的會計系統(tǒng)，諸如征稅、采購、付款以及提取固定資產(chǎn)折舊等等。預(yù)算會計特指追蹤撥款和撥款使用的政府會計，強(qiáng)調(diào)記錄與報告預(yù)算資金在公共部門內(nèi)部流動以及流向民間機(jī)構(gòu)的過程。功能完善的政府會計體系應(yīng)包括預(yù)算會計系統(tǒng)、財務(wù)會計系統(tǒng)與成本會計系統(tǒng)。我國傳統(tǒng)的政府會計主要指預(yù)算會計核算系統(tǒng)。

    （二）政府會計的主要功能

    1.監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性。

    從預(yù)算會計系統(tǒng)中產(chǎn)生的關(guān)于撥款和撥款使用情況的信息，是政府財政、國庫等核心部門與為數(shù)眾多的支出機(jī)構(gòu)實施有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、確保預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性的前提條件。在任何國家，支出機(jī)構(gòu)和核心部門都需要了解預(yù)算執(zhí)行過程的實際收入、支出去向與數(shù)額、收支進(jìn)度等重要信息，并將這些信息與預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，尋找差異信息、分析差異的性質(zhì)、導(dǎo)致差異的原因等，以便及時采取相應(yīng)的調(diào)控措施，確保預(yù)算得以正確執(zhí)行。

    2.提高財政透明度。

    按照國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的界定，財政透明度是指“政府向公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、財政政策目標(biāo)、公共部門賬戶和財政預(yù)測等信息的程度”。其中核算與報告政府資產(chǎn)與負(fù)債是實現(xiàn)財政透明度的核心。政府會計系統(tǒng)通過核算與披露政府資產(chǎn)、負(fù)債與凈資產(chǎn)等相關(guān)信息，為公眾及相關(guān)群體全面理解政府可控資產(chǎn)總量與構(gòu)成以及負(fù)債、承諾以及應(yīng)承擔(dān)的社會義務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)等提供至關(guān)重要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，據(jù)以正確評價政府的履責(zé)能力與持續(xù)性，提高財政透明度。

    3.評價政府績效，解脫受托責(zé)任。

    政府會計是幫助政府履行和解脫公共受托責(zé)任的重要手段和途徑。其中績效性受托責(zé)任指政府履責(zé)所取得的業(yè)績及與其所耗費公共資源之間的配比關(guān)系是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的要求。政府會計系統(tǒng)核算與披露政府收入與取得代價配比、費用與部門、項目、服務(wù)間的投入與產(chǎn)出配比等相關(guān)信息，為公眾及相關(guān)群體評價政府工作績效、解脫公共受托責(zé)任提供信息途徑。

    （三）政府會計核算體系現(xiàn)狀

    實施于1998年的我國現(xiàn)行政府會計核算框架依托組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建，以現(xiàn)金制為確認(rèn)基礎(chǔ)，分為財政總預(yù)算會計、行政單位會計與事業(yè)單位會計。其存在的主要問題是：

    1.無力實施集中性預(yù)算合規(guī)性控制。

    我國目前在按組織類別構(gòu)造的現(xiàn)行預(yù)算會計框架下，缺少反映預(yù)算運(yùn)營過程的支出周期概念�？傤A(yù)算會計只記錄撥款信息，而行政、事業(yè)單位預(yù)算會計只記錄付款階段信息。與支出周期相關(guān)的承諾與核實階段的信息無論在核心部門還是在支出機(jī)構(gòu)，都無法進(jìn)行核算，無法獲取預(yù)算執(zhí)行過程中合規(guī)性控制與財政風(fēng)險控制的前瞻性信息。更為嚴(yán)重的是，因為三預(yù)算會計所持“會計語言——科目”不同，財政總預(yù)算會計無法同步記錄、獲取為數(shù)眾多的支出機(jī)構(gòu)基于支出周期的承諾、核實以及付款階段的財政交易信息，使得核心部門難以對支出機(jī)構(gòu)實施有效、集中的預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管與財政風(fēng)險管理。以基于反映預(yù)算運(yùn)營過程的支出周期為框架。構(gòu)建全面的預(yù)算會計體系，是實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行全程監(jiān)控以及集中監(jiān)控的關(guān)鍵所在。

    2.財政透明度不夠。

    國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的核心要求是政府應(yīng)當(dāng)定期向公眾提供全面并且真實的財政信息。編制和公布政府財務(wù)報告是向公眾提供這些財政信息、實現(xiàn)財政透明的重要途徑。《財政透明度手冊》指出，向公眾提供的財政信息至少應(yīng)包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級政府的合并財務(wù)狀況。政府應(yīng)在資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)披露所有的資產(chǎn)和負(fù)債。我國現(xiàn)行的政府會計核算以現(xiàn)金制為確認(rèn)基礎(chǔ)，包括國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等無法在資產(chǎn)項下予以全面、準(zhǔn)確地記錄和報告的事項。包括公共部門養(yǎng)老金等在內(nèi)的許多跨年度義務(wù)未確認(rèn)為負(fù)債，或有負(fù)債則不予確認(rèn)、記錄或以其他方式公開披露。為此，構(gòu)建以應(yīng)計制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)會計核算系統(tǒng)，是實現(xiàn)財政透明度的關(guān)鍵。

    3.缺少成本核算系統(tǒng)，無法實現(xiàn)政府績效評估。

    對公共部門的產(chǎn)出與服務(wù)進(jìn)行成本核算，是實現(xiàn)公共管理由傳統(tǒng)的產(chǎn)出導(dǎo)向向現(xiàn)代的績效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，也是制定公共產(chǎn)品價格與合理收費的主要依據(jù)。以現(xiàn)金制為確認(rèn)基礎(chǔ)的政府會計無法全面確認(rèn)政府資產(chǎn)與政府負(fù)債，因此無法核算公共部門的產(chǎn)出與服務(wù)的完全成本，不能將公共部門的產(chǎn)出與取得的效果聯(lián)系起來考評，在預(yù)算資金使用過程中不計成本。浪費嚴(yán)重，降低了資金使用效果。因此，應(yīng)以應(yīng)計制為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府會計中成本會計核算系統(tǒng)，為評價政府財政績效、管理績效提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

    二、政府會計核算體系改革的背景

    （一）建立集中性公共財政管理框架與政府會計改革

    近年來，旨在建立公共財政管理框架而推動的一系列財政改革客觀上要求對現(xiàn)行政府會計進(jìn)行改革。圍繞我國公共財政體制建設(shè)所實施的幾項主要制度包括部門預(yù)算制度、集中性政府采購制度、“單一賬戶、國庫集中支付制度”等。上述財政管理制度的本質(zhì)是轉(zhuǎn)變公共財政管理的分散性，建立以集中性為特征的公共財政管理框架，財政管理方式由分散管理轉(zhuǎn)向集中管理。財政管理重點由收入管理轉(zhuǎn)向支出管理。由此，要求政府會計能夠提供反映支出周期各階段的集中性財政交易信息。同時要求總預(yù)算會計能夠集中、實時追蹤和記錄機(jī)構(gòu)交易層包括承諾與付款階段信息。

    （二）政府績效評價制度建設(shè)與政府會計改革

    隨著新公共管理理念的普及，公眾及相關(guān)部門要求對財政資金的使用進(jìn)行追蹤，財政部門以及其他有關(guān)部門正在逐步建立政府績效評價體系，以對政府部門及官員進(jìn)行有效的制約與監(jiān)督。在政府績效評價體系建設(shè)過程中，有效的組成部分是政府會計系統(tǒng)提供基于部門、項目、服務(wù)的關(guān)于資源消耗與產(chǎn)出之間在“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”以及“效果性”等方面的對比會計信息，以此作為績效評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

    （三）全球性政府會計改革對我國政府會計改革的推動

    20世紀(jì)80年代以來，改善公共部門內(nèi)部管理、提高成效和效率是公共管理的核心，在發(fā)達(dá)國家廣泛興起了“新公共管理”運(yùn)動。政府會計改革進(jìn)入以支持結(jié)果、效率導(dǎo)向的“新公共管理”改革為重點的新階段。政府預(yù)算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控、政府財務(wù)狀況全面而真實的核算與報告、資源耗費與部門及項目產(chǎn)出成果之間的配比，成為促進(jìn)公共管理改革的關(guān)鍵。

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