（一）融資環(huán)節(jié)

    應該說，國債因其規(guī)模大、信譽高、發(fā)行較容易，仍是主要融資渠道。發(fā)行國債既產(chǎn)生總量效應，增加總需求和總供給，又產(chǎn)生結構效應，引導投資和消費。增發(fā)國債還能帶動商業(yè)銀行配套貸款的增加，推動社會投資，形成乘數(shù)效應，更大幅度地拉動經(jīng)濟增長。據(jù)測算，1 998年增發(fā)1 0 0 0億國債大致可以使銀行配套增加貸款1 0 0 0億元，總數(shù)約2 0 0 0億元的建設投入所形成的最終需求可以拉動GDP增長約2個百分點。而且在目前我國經(jīng)濟緊縮的情況下，供給對價格和利率的彈性很小，增發(fā)國債還較少引起價格和利率的上漲，因而不會引發(fā)通貨膨脹和對私人的擠出效應。通過國債融資需要注意的是以下幾個問題：

    1 .國債的發(fā)行權。只要各級地方政府仍是當?shù)亟?jīng)濟活動的主要參與主體，分級財政體制未能真正建立之前，地方政府就不能擁有發(fā)債權，地方財政預算也不能打赤字。但在國債投資建設項目中，有很多項目是屬于地方性的，根據(jù)收益原則，這部分項目的融資應由地方負擔。在地方財政支出項目較多、資金較緊張的情況下，可發(fā)行中央特許、擔保，地方負責還本付息的專項債券，有效地分解中央財政的債務風險。同時，又因一些中小型基礎設施項目的利益會擴散到其他地區(qū)，中央財政應對這部分“外溢利益”予以補貼，具體作法可由中央發(fā)債轉借地方使用并由各地配套一部分公共資金。

    2 .國債的規(guī)模和期限結構。目前銀行利率下調、國債籌資成本較低，正是增發(fā)國債的有利契機，此時發(fā)行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設資金。由于企業(yè)預算約束硬化、居民收入下降和預期未來支出增加，商業(yè)銀行的存貸差增大，這也為國債的發(fā)行創(chuàng)造了認購對象。為滿足商業(yè)銀行資金流動的需要，這種國債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債，期限結構過于單一帶來的問題是還本付息期集中，長期建設資金不足，短期籌資不易，今后應逐步增加短期周轉性國債和長期投資性國債，充實國債期限結構。

    3 .國債的透明度。我國居民和機構購買國債，長期來在一定程度上是迫于行政壓力，就算以國債作為金融資產(chǎn)投資，吸引投資者的也只是國債的穩(wěn)定可靠性，而不是其投資生產(chǎn)建設帶來的收益。這種現(xiàn)象與國債宣傳定位不當有關，國債透明度不高，國債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高，一方面使財政部門發(fā)行國債缺乏有效的監(jiān)督制約機制。建議財政部門在發(fā)行及運用國債資金投資的各個環(huán)節(jié)，定期披露國債資金投向、工程進度和財務狀況，以體現(xiàn)國債財政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國債融資外，我國應進一步拓寬財政融資渠道。日本已實行40多年的“財政投融資”制度可資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運用部為中心，以財政儲蓄、各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金，通過有關公共金融機構，以投資、貸款和認購債券等方式進行公共投資，對于日本經(jīng)濟起飛起到十分重要的作用。日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀，1 991年占到當年財政總資金（財政預算資金與投融資資金之和）的56 . 5%，成為國家財政不可或缺的“第二預算”。

    我國目前正進行清費改稅、清理預算外資金的改革，筆者認為探索發(fā)展財政投融資制度，在預算體系中建立專門的財政投融資預算不失為規(guī)范財政預算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看，我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養(yǎng)老保險基金和待業(yè)保險基金發(fā)放的特種定向國債，今后配合社會保障制度的改革，可擴大特種定向國債的發(fā)放對象，既拓寬了財政融資，又為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑�，F(xiàn)行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善，在期限品種、還本付息方式上實行多樣化，以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信用，今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度，既充分又有度地運用國家信用。

    （二）投資環(huán)節(jié)

    1 .投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭，而是補充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有企業(yè)的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項目，不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑，還會助長國有企業(yè)的依賴性和政府干預的不當性，對經(jīng)濟增長作用卻不大�，F(xiàn)階段我國財政投資的主要領域是非經(jīng)營性公共基礎設施、高新技術及農業(yè)。

    2 .項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟上必須是有吸引力的，在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價格對比，其他經(jīng)濟變量的反應，對其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營性項目不同，公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環(huán)境中考慮，即代表對一國經(jīng)濟投入和產(chǎn)出的機會成本（“影子”），而不是特定部門的成本效益。具體地說，項目的純經(jīng)濟收益率、對就業(yè)的影響、對國家債務負擔的影響、財政的承受能力、對貿易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素�！俺杀尽辈粌H包括初期基建費用，也包括完成和經(jīng)營項目工程所需的一切經(jīng)常性支出，后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程，要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預算和收益估算。

    3 .項目施工的全程監(jiān)控和項目完工的評估。

    針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向，在項目施工全程中應建立包括工程質量、資本投入、費用支出的監(jiān)控，尤其是經(jīng)濟審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力提高工程財會人員素質，使財政投資置于嚴格的會計系統(tǒng)控制中，體現(xiàn)“經(jīng)濟制約”而不是“政治驅動”。項目完工后還應對工程預期目標、預期收益的實現(xiàn)程度進行評估，保持工程監(jiān)控的完整性，對后續(xù)投資也具有啟示作用。

    （三）密切投融資環(huán)節(jié)聯(lián)系，革新財政投融資體制

    1 .建立財政投融資預算。今后我國財政預算可包括四部分：公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，社會保障預算和財政投融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業(yè)投融資界限更清晰，財政投融資有了法律依據(jù)，籌資渠道可以進一步拓寬，同時受到預算約束又可保證投資效益。

    2 .構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性金融機構和非銀行公共金融機構。前者我國已經(jīng)建立，下一步應重點研究其職責范圍及活動領域，后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關聯(lián)，還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織，這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構，一方面可以較靈活地籌資，包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等；另一方面還承擔對市政當局提供技術或財務咨詢、服務的職責。與一般的金融機構不同，地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟審查和工程監(jiān)控職能，因而需積聚大量金融、會計人員、工程專家，這也是與其財政投融資機構的性質相適應的。

    3 .財政投融資預算應在收支自求平衡的基礎上，努力實現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤，各項目應自求平衡，項目的還本付息由該項目收益負擔，同時對于投資收益應有部分處置權。以國債為例，允許每年將部分國債資金建成的企業(yè)或項目中的國有資產(chǎn)轉讓出售，以收回投資資金，利用資金收益而不是發(fā)新債來償還債務。而對國債的認購方來說，國債收益與投資項目的收益直接掛鉤，可考慮生產(chǎn)建設性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率，并根據(jù)工程進度調整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度，真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設性質，又可增加國債靈活性，吸引認購者，還可強化對國債資金使用項目的預算約束。

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