實(shí)務(wù)操作
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構(gòu)建國家出資人財(cái)務(wù)管理制度,必須對(duì)管理主體、規(guī)范對(duì)象和制度功能等問題加以明確。
(一)國家出資人財(cái)務(wù)管理制度的制定主體是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國務(wù)院公布施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定:國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“可以制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度”。可見,在新的國有資產(chǎn)管理體制下,國家出資人財(cái)務(wù)管理制度的制定主體是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門這個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和省、市(地)兩級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),是分別經(jīng)國務(wù)院授權(quán)和省、市(地)兩級(jí)政府授權(quán),分級(jí)代表國家履行出資人職責(zé)的。但國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)除對(duì)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)外,還依法對(duì)地方國有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督,省、市(地)兩級(jí)政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)。
(二)國家出資人財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)范對(duì)象是國有獨(dú)資及國有控股企業(yè)。國家出資人投資的企業(yè)包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)等,由于國家對(duì)國有參股企業(yè)不擁有控制權(quán),因而研究界定國家出資人財(cái)務(wù)管理內(nèi)容主要是針對(duì)國有獨(dú)資及國有控股企業(yè)。這里還涉及管理層次問題,也就是國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)采取“兩層次”模式,還是“三層次”模式!皟蓪哟巍蹦J街,第一層次是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),第二層次是指企業(yè)。“三層次”模式中,是在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)第一層次和企業(yè)第二層次之間,設(shè)立中間層公司。中間層公司并不是一般的企業(yè),它不從事一般企業(yè)所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),而是經(jīng)授權(quán)對(duì)企業(yè)行使國有資產(chǎn)所有權(quán),基本上屬于純粹控股公司。不管采取“三層次”模式還是“兩層次”模式,都主要取決于管理效率,財(cái)務(wù)制度規(guī)范對(duì)象應(yīng)包括各個(gè)層次。
(三)國家出資人財(cái)務(wù)管理制度的主要功能是維護(hù)所有者利益,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。國家作為出資人管理國有企業(yè)的目標(biāo)是確保國有資產(chǎn)的保值和增值,這與其他出資人對(duì)企業(yè)管理的目標(biāo)是沒有區(qū)別的,這一目標(biāo)也正是出資人財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。制定國家出資人財(cái)務(wù)管理制度當(dāng)然要服從和服務(wù)于這一目標(biāo)。國務(wù)院已經(jīng)公布施行了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》,這是制定國家出資人財(cái)務(wù)管理制度的法律依據(jù),國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)根據(jù)國務(wù)院《條例》制定國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度,通過制度的制定和執(zhí)行建立起有效的財(cái)務(wù)管理機(jī)制。
三、國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的改革
有人認(rèn)為,構(gòu)建國家出資人財(cái)務(wù)管理制度,就可以廢除現(xiàn)行的國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度,這種觀點(diǎn)在理論上是錯(cuò)誤的,在實(shí)踐上是有害的。從理論上講,社會(huì)主義國家具有雙重身份,既是社會(huì)公共管理者,又是國有資產(chǎn)的所有者,國家作為社會(huì)管理者對(duì)各類企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的社會(huì)公共管理,不僅包括國有企業(yè),還包括非國有企業(yè),為企業(yè)的生存和發(fā)展創(chuàng)造基本條件,為企業(yè)制定基本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)法律規(guī)則,為各種企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)平等的競爭環(huán)境。而國家作為出資人對(duì)企業(yè)的管理僅限于有國有資本金投入的企業(yè),管理的目標(biāo)則是確保國有資產(chǎn)的保值和增值。各級(jí)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)專門履行出資人職責(zé),不承擔(dān)政府的社會(huì)公共管理職能,在不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的前提下,實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營者的有效控制,切實(shí)保障國家作為出資人的權(quán)益不受侵犯?梢,國家出資人財(cái)務(wù)管理與國家宏觀財(cái)務(wù)管理二者具有不同的管理目標(biāo)和管理范圍。再從實(shí)踐上看,我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,市場經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立,經(jīng)濟(jì)法律尚需逐步健全,缺乏共同的財(cái)務(wù)行為規(guī)范,缺乏協(xié)調(diào)出資人與經(jīng)營者關(guān)系的行為準(zhǔn)則。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家尚需適度的政府干預(yù),而正處于市場經(jīng)濟(jì)初期的我國,就更需要加強(qiáng)宏觀財(cái)務(wù)管理。因此,無論從理論上講,還是從實(shí)際需要來看,在構(gòu)建國家出資人財(cái)務(wù)管理制度的同時(shí),依然要加強(qiáng)國家宏觀財(cái)務(wù)管理,二者不可互相代替。
然而,現(xiàn)行的國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度必須改革。于1993年開始實(shí)行的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和十大行業(yè)財(cái)務(wù)制度,形成于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初期,十多年來,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和企業(yè)改革的深化,特別是“入世”后,企業(yè)財(cái)務(wù)環(huán)境發(fā)生了巨大變化,現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度存在許多問題:在主體身份上,現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度仍是政企不分、政資不分,出資人職能與社會(huì)管理者職能混淆,沒有區(qū)分出資人財(cái)務(wù)和經(jīng)營者財(cái)務(wù)不同的功能和責(zé)任;在內(nèi)容上,現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度許多內(nèi)容屬于會(huì)計(jì)范疇,隨著會(huì)計(jì)制度的完善,財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)制度交叉重復(fù)問題比較嚴(yán)重;在規(guī)范對(duì)象上,當(dāng)時(shí)的非國有經(jīng)濟(jì)成分尚不發(fā)達(dá),制定制度主要針對(duì)國有企業(yè),對(duì)內(nèi)外資企業(yè)也沒有實(shí)行“國民待遇”;等等?傊,弊端多多,必須改革。
改革現(xiàn)行國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度,需要明確幾個(gè)問題:
(一)國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的制定主體是政府財(cái)政部門。宏觀財(cái)務(wù)制度是國家財(cái)政法規(guī)的重要組成部分,建立與完善公共財(cái)政體制,必然要求建立與之相適應(yīng)的宏觀財(cái)務(wù)制度體系,財(cái)政部作為國務(wù)院主管公共財(cái)政的職能部門,理應(yīng)是國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的制定者。不過,現(xiàn)行的宏觀財(cái)務(wù)制度缺乏較高層次的法律法規(guī),缺乏權(quán)威性,使財(cái)政部制定具體的財(cái)務(wù)管理辦法沒有依據(jù),因此,建議國務(wù)院制定《企業(yè)財(cái)務(wù)管理暫行條例》,對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理中原則性的、綜合性的問題做出規(guī)定,財(cái)政部再據(jù)此條例制定實(shí)施辦法。
(二)國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)范對(duì)象是全社會(huì)的所有企業(yè)。國家出資人財(cái)務(wù)管理內(nèi)容主要是針對(duì)國有獨(dú)資及國有控股企業(yè),而國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度則應(yīng)當(dāng)適用全社會(huì)的所有企業(yè),不僅包括國有企業(yè),還包括非國有企業(yè),不僅約束企業(yè)經(jīng)營者的行為,而且約束企業(yè)出資人的行為,也包括約束國家出資人的行為。不管是哪類企業(yè),在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,都具有平等的地位,都是市場的主體,尤其是“入世”后,更應(yīng)遵循非歧視原則和公平貿(mào)易原則,對(duì)所有企業(yè)實(shí)行公平的“國民待遇”,不偏愛國有企業(yè),不歧視非國有企業(yè),為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。
(三)國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的主要功能是維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)秩序,實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,資本具有逐利性,這是各類資本的共同特征,是資本運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。國家作為宏觀調(diào)控者所制定的財(cái)務(wù)管理制度,其主要功能應(yīng)是從公共利益出發(fā),規(guī)范企業(yè)及其相關(guān)利益主體的財(cái)務(wù)行為,保障企業(yè)公平、合理地對(duì)待不同利益主體的權(quán)益,協(xié)調(diào)企業(yè)財(cái)務(wù)關(guān)系,處理好與出資人、債權(quán)人、債務(wù)人、供應(yīng)商、銷售商、國家稅收及內(nèi)部職工的關(guān)系,使資本的逐利性與社會(huì)公共利益相統(tǒng)一,使企業(yè)財(cái)務(wù)行為符合國家有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策要求,保證經(jīng)濟(jì)有秩序地運(yùn)行,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展。
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